城市更新重在解决“下三路”问题 改造规划应注重纳入市民参与机制

中央已经明确城市更新是“十四五”期间我国城市高质量发展的一项重要工作，国家建设部门和全国城市对此都做出了相应工作部署。在二月春节假期期间，零点有数发起并完成了“2021春节期间全国城市更新状况观测”，通过本公司专业监测人员与零点有数协作网络中的专业监测人员，对全国的城市更新行动进行了现场观察，并实地接触访问本地市民。监测团队共计660余名专业监测人员，利用零点有数超能巡查系统获取了全国29个省级行政区共188个城市的一手数据。关键发现如下：

一、市政基建、生态环境完善及城市功能完善等在近年更新中最为见效

监测人员观察了近几年我国城市更新行动的成效。监测数据显示，近几年我国城市更新行动总体有所成效，体现较为明显的工作主要是“市政基础设施完善”（39.5%）、“生态环境完善”（32%）和“城市功能完善”（20.2%）等方面。相对而论，老旧小区改造、特色风貌保护、城市排洪防涝能力增强方面滞后。

图1：近几年城市更新最有成效的推进任务（%）

二、排污、垃圾、公厕“下三路”问题与各类城市服务网点、道路、车辆停放设施构成更新改造需求最为迫切的类别

本次监测数据显示，城市基础设施方面，“排污排水系统”最迫切需要更新完善（55.6%），其次是“公共交通治理”（44%），紧接着是“文体设施”（38.2%）和“停车场所”（37.5%）的更新完善，再后面就是“市政道路”（27.9%）和“公共休息场所或设施”（27.9%）的更新。

市容环境方面，“垃圾收集设施”最迫切需要更新完善（44.7%），“农贸市场摊位”（39%）、“城市绿化带”（36.6%）和“沿街广告牌及电子屏幕”（35.1%）的更新完善紧随其后，“共享单车停放规划”（27.7%）和“道路‘牛皮癣’等”（27.9%）也在更新梯队中，“架空线规整”（14.5%）在部分城市也被提出。

便民服务方面，“社区医疗机构设置”（45.7%）和“公共厕所设置”（40.5%）最迫切需要更新，紧接着是“银行服务网点（含自助）”（32.4%）和“文化娱乐场所及设施设置”（30.6%），再后面是“快递收寄网点设置”（28.9%）和“便利店设置”（27.1%）的更新完善，“电信运营商网点设置（含自助）”（19%）也有提及。

三、在城市更新规划中应注重特色空间和特色街区的布局

38%的城市监测人员强调，本市的城市更新应注重“城市特色空间布局”，34.6%的城市监测人员认为要加强“公园等景区周边规划”，32.9%的监测人员认为应“优化城市功能区划分”。涉及到城市规划层面的提议还涉及“老商业街区更新改造”（29.2%）、“热门商圈周边规划”（26.6%）、“沿街建筑外饰风格”（23.5%）、“城镇老旧小区改造”（22.2%）和“历史街区保护与更新”（29.2%）。“老厂房厂区改造”（14.8%）被归为城市更新规划建议重点的比例略低。

四、城市发展与更新改造规划的公众参与渠道不足问题反应比较突出

图2：城市更新过程中存在欠缺的地方（%）

监测结果显示，在城市发展与城市更新规划中，“群众缺少参与渠道，更新对群众诉求关注不足”（39%）是最为突出的问题。另外，建筑过高过密、人口变动大破坏城市原有的社会结构、大拆大建导致城市特色风貌丧失、以及更新缺乏清晰规划指导等问题，既是某些城市现实操作方式的反映，也显示城市更新的部分做法与市民期待还有比较大的差距。

五、收费可能会是老旧小区改造后建立长效管理机制的一大难题

观察结果显示，大部分老旧小区改造后实行了或计划实行物业专业化或准物业专业化管理，监测人员在征询居民意见后，判断可获得的支持度将达到96.4%。对于尚未改造的老旧小区，居民对“改造后引入专业化物业管理”的做法支持度也可期达到84%。不过，对“引入专业化管理后需缴纳管理费”，判断有支持意愿的居民可能不足七成（69.3%）。

城市更新运动符合广大市民的总体期望，也是目前城市升级的新动力。但是城市更新中也有复杂的利益博弈现象，在居民与开发者之间、在民众意愿与专业规划者之间、在城市文化遗产捍卫者与未来城市景象期待者之间、在城市基本公共需求与商业利益最大化之间，都存在着利益表达机制是否对称、利益诉求沟通是否平衡、城市更新版图是谁心目中的版图的问题。解决好这样的问题，有助于我们扩大城市更新的总体正面收益。

为此，零点有数研究团队提出以下建议：第一，应在集思广益的基础上形成各城市更新版图，对城市历史文脉、产业遗存、商业街区、社区构造和传统特色建筑，有重点标记、有保护措施、有保护式更新的可选择的方案、有新旧要素结合的方法、有公共空间和商业空间相融合的思路；第二，这一波城市更新应在聚焦“下三路”问题与城市新配套服务上有突破，城市发展在商业化住宅、商业物业、道路和环境这类可视化高的部分取得的进步很明显，但排污排水、垃圾处理、公共厕所等“下三路”问题，还有居民15分钟生活圈配套服务设施优化方面，存在着较大的更新完善空间；第三，建设专门的城市更新群众参与机制，在城市更新版图形成、重点更新项目与改造区域的方案提出、更新完善行动中出现的矛盾冲突的调解化解方面，应充分发挥事前群众摸底征求意见、相关群众头脑风暴会、更新思路工作坊、网络意见社区、改造后收费定价征询、更新后项目满意度反馈等工作机制；第四，把老旧小区改造等城市更新行动作为巩固与提升社区活力的契机，所有城市更新项目不仅应有物理更新与硬件更新的方案，还要有相应的服务更新方案、空间内人群关系变化构想方案、职业社区与居住社区服务优化方案、社区党建与社区服务融合方案、专业社会化力量介入的社区管理和社区服务赋能方案等。